Državna pomoć se kao instrument ekonomske politike koristi da bi se podstakle i privukle investicije, strane i domaće, kako bi se ubrzao ekonomski rast. Ipak, iako potencijalno veoma korisna, u koliko se ne zasniva na jasnim i ekonomski racionalnim pravilima i ako nije potpomognuta drugim instrumentima, na dugi rok može biti kontraproduktivna. Najčešće se sprovodi se u vidu u vidu podsticaja koji se isplaćuju investitorima, ili, nešto ređe, u vidu poreskih olakšica ili kredita pod preferencijalnim uslovima. Zauzvrat, investitori se obavezuju da će zaposliti dogovoreni broj ljudi i investirati određeni iznos. Međutim, postavlja se pitanje zašto bi se država uopšte mešala u privredne tokove? Odgovor je da postoje određene situacije, tzv. tržišni otkazi, kada tržište samo po sebi ne može da proizvede društveno poželjne ishode. Primeri za to su nedovoljna ulaganja u istraživanja i razvoj, otežan pristup finansijama sa kojim se suočavaju MSP ili situacije u kojima nerazvijena područja ostaju takva u dugom roku. Ipak, potrebno je da pravila i situacije u kojima je dozvoljeno dodeljivati državnu pomoć budu jasno definisane. U suprotnom, neograničeno korišćenje državne pomoći može da ozbiljno naruši konkurenciju, čineći da preduzeća koja je dugo primaju na kraju „atrofiraju“ – izgube sposobnost da se nose sa konkurentima na tržištu.
Pojedini stručnjaci smatraju da državna pomoć u vidu subvencija uopšte nije potrebna, pogotovo kada ne postoje jasne cost/benefit analize i potpuno transparentni i tačni podaci, dostupni za analizu. Ipak, budući da se na politiku državne pomoći oslanjaju gotovo sve evropske zemalje sličnog nivoa razvoja na kom je Srbija, na neki način dodeljivanje državne pomoći za privlačenje stranih investitora postaje uslovljeno. Tada pitanje „da li uopšte dodeljivati državnu pomoć“ postaje manje relevantno, a fokus se pomera ka pažljivom odmeravanju inteziteta državne pomoći i odabiru investitora koji će kreirati najveće razvojne efekte. Prvi korak u dizajniranju i prilagođavanju ovakvih politika svakako je dostupnost i transparentnost podataka, dostupnih kako donosiocima odluka, tako i stručnoj i široj javnosti.
Državna pomoć koja može imati istinski razvojni efekat biće u skladu sa regulativom EU. Evropski propisi u principu zabranjuju državnu pomoć kako bi zaštitili jedinstvenost i konkurentnost evropskog tržišta — jedna od najvažnijih tekovina EU — te se davanje pomoći kontroliše i ograničava. Stoga, među donosiocima odluka i posmatračima postoji rašireni stav da krhka srpska privreda nije još spremna za potpunije usklađivanje sa EU Acqui-em u ovom pogledu. Nije dovoljno poznato i jasno da EU propisi izričito zabranjuju državnu pomoć, osim u situacijama rešavanja opisanih tržišnih otkaza. Drugim rečima, državna pomoć je dozvoljena samo onda kada je u istinskom razvojnom interesu zemlje, što podrazumeva relativno neometeno delovanje konkurencije. Suštinski, potrebno je da razloge i logiku pružanja pomoći u svakom slučaju proveri istinski nezavisna Komisija za kontrolu državne pomoći, po jasno i detaljno određenim kriterijumima, što u svakako podrazumeva veću transparentnost. Na taj način, potpunije usklađivanje sa propisima EU zapravo bi pomoglo Srbiji da unapredi ciljanje i efektivnost trošenja razvojnih sredstava.
Međutim, državna pomoć nikako ne sme da služi kao supstitut povoljnom poslovnom ambijentu i stabilnim makroekonomskim uslovima, jer tada potencijalni razvojni efekti izostaju. Da bi državna pomoć zaista imala određene razvojne efekte neophodan je paralelan i kontinuiran napredak u obrazovanju, infrastrukturi i institucionalnom okruženju koje jednako tretira sve učesnike, uz brigu o zaštiti životne sredine. Tako kreiran ambijent otvara vrata dolasku tehnološki sofisticiranih kompanijama čiji su razvojni efekti daleko veći čak i bez državne pomoći, kao i postepenom građenju konkurentnih domaćih privatnih preduzeća. Ipak, čini se da je u Srbiji takva vizija još uvek nedovoljno izgrađena i da održavanje trenutnog sistema državne kao relativno usamljenog i nedovoljno promišljenog instrumenta ekonomske politike u budućnosti može biti ne samo neefektivno, nego i štetno.
Dosledno korišćenje državne pomoći može se pokazati kao izazov za zemlje sa još uvek nedovoljno razvijenim institucionalnim kapacitetima, poput Srbije. Pre svega, Srbija generalno ponuđene EU koncepte često ne preuzima suštinski, već uglavnom formalno, te implementacija često zaostaje ili čak izostaje. U prvom koraku, zakon o državnoj pomoći koji je 2009. usvojila Srbija bio je zastareo još u trenutku usvajanja. Srbija je na samom početku preuzela model Slovenije – iako je taj model bio aktuelan pre usvajanja novih EU propisa i regulativa. Taj model podrazumeva uspostavljanje Komisije, kao dela Ministarstva finansija, koji samo proverava usklađenost davanja državne pomoći sa regulativom i EU, a ne bavi se svrsishodnošću davanja. Takođe, Komisija je sastavljena od davalaca državne pomoći, što narušava njenu kontrolnu funkciju. Takođe, državna pomoć često je politizovana te se u nekim situacijama ne koristiti u skladu sa isključivo ekonomskim kriterijumima. Osim za otvaranje novih fabrika, državna pomoć je obilato korišćena i za održavanje neprofitabilnih neprivatizovanih preduzeća, kao i preduzeća u restrukturiranju, gde je istinsko restrukturiranje često izostajalo. Srbija je samo za pomoć Resavici potrošila 250 mil EUR, od čega je čak 25 mil EUR bilo usmereno ka rudniku koji proizvodi tek 10.000t uglja, nedovoljno kvalitetnog čak i za domaće termoelektrane. Time su zarad političkih ciljeva izbegnute ekonomski opravdane racionalizacije. Generalno se može zaključiti da je transparentnost dodeljivanja državne pomoći kao i dostupnost i konzistentnost podataka u domenu preduzeća u državnom vlasništvu i dalje krupan problem.
Razvojna politika Srbije, u kojoj državna pomoć treba da predstavlja samo deo mehanizma, nije u potpunosti definisana, dok je napredak u kvalitetu institucionalnog okruženja i dalje izostaje. Naime, Srbija nema razvijene industrijske politike (Pregovaračko poglavlje 20) i strategije razvoja preduzetništva kojih bi mogla da se pridržava i u odnosu na koje bi mogla da meri ispunjenje svojih razvojnih ciljeva. Umesto toga, u kontekstu državne pomoći, fokus je bio da na privlačenju radno intenzivnih SDI, kako bi se otvorilo što više radnih mesta, bez dovoljnog osvrta na njihov kvalitet i perspektivu. Nasumično privlačenje radno intenzivnih SDI i vremenski ograničeno održavanje nekih državnih preduzeća možda jeste moglo biti opravdano u post-kriznom i post-tranzicionom periodu da bi se ugasio požar velike nezaposlenosti, što je pristup kojega su u početku imale neke, sada već razvijene zemlje evropske zemlje. Sa druge strane iako su mnoge razvijene evropske zemlje značajne resurse (3-4% BDP-a) izdvajale za domaća MSP još 1970ih godina, aspekt podrške MSP u Srbiji je gotovo u potpunosti zanemaren. Tako je postojeća podrška je često fragmentisana i razvodnjena, i samim tim često nedovoljna da pruži primetne rezultate. Na primer, u 2018. podrška za kupovinu nove opreme bila je usmerena na 250 kompanija, gde je prosečan iznos podrške po kompaniji bio svega 20.000 evra – što je verovatno nedovoljan iznos da se značajno unapredi tehnološka konkurentnost pojedinačne firme.
Ključni elementi šireg institucionalnog i poslovnog okruženja moraju da budu značajno unapređeni kako bi bilo moguće formiranje jasne strategije i vizije u Srbiji. Kvalitetno institucionalno i poslovno okruženje i vladavina prava podrazumevaju da za sve učesnike važi jednak pravni tretman, pod istim uslovima. Ipak poslovno okruženje u Srbiji – koje se sastoji uglavnom od vladavine prava, upravljanja javnim preduzećima i birokratije – danas je lošije od onoga koje je većina zemalja CIE imala u trenutku pristupanja EU (u 2004. godini, kao i Hrvatska 2013). Prema merenjima EBRD-a, nakon noramlizacije indikatora za potrebe poređenja, rezultat Srbije za Kvalitet državne uprave (governance) iznosi 0,49 (EBRD, 2019), dok je u zemljama koje su pristupale EU iznosio između 0,61 i 0,71 u 2004. godini. Štaviše, Srbiji preti opasnost da (ne)svesno upadne u zamku kreiranja nove dualnosti u svojoj privrednoj strukturi – nejednak pravni tretman stranih i domaćih investitora. Naime, pravni okvir važi za strane investitore, dok im se ustupci čine ponekad i na štetu domaćih preduzeća. „Privilegije“ koje imaju SDI su ustvari odlika uređenih poslovnih okruženja i trebalo bi da budu dostupne svima, pa i domaćim MSP-ovima. Posledica ove situacije ogleda se u opadajućim domaćim privatnim investicijama, što drastično smanjuje efektivnost mera podrške stranim direktnim investicijama, jer je njima potrebna i uspešna i rastuća lokalna ekonomija kako bi od svojih investicija ostvarili maksimalne koristi.
Tekst predstavlja deo projekta ’’Usaglašavanje sa politikama konkurencije u EU’’, koga CEVES sprovodi uz finansijsku podršku Ambasade Kraljevine Norveške u Beogradu i Balkanskog fond za demokratiju Nemačkog Maršalovog fonda SAD. Stavovi izraženi u ovoj publikaciji ne predstavljaju nužno mišljenje Ambasade Kraljevine Norveške u Beogradu, Balkanskog fonda za demokratiju Nemačkog Maršalovog fonda SAD ili njihovih partnera.