Primeri uspešnih zemalja ukazuju da oslanjanje na državnu pomoć kao instrument razvoja mora biti propraćeno paralelnim unapređenjima u infrastrukturi, poslovnom okruženju, obrazovanju i uz brigu o zaštiti životne sredine. Sa druge strane, ako je državna pomoć usamljen i izolovan instrument, razvojni efekti će najverovatnije izostati. Povoljan ambijent, uz navedena unapređenja otvara vrata dolasku tehnološki sofisticiranih kompanijama čak i bez državne pomoći, čiji su razvojni efekti daleko veći, kao i postepenom građenju konkurentnih domaćih privatnih preduzeća.
Dokaz da strategija i vizija mogu pospešiti razvojne efekte državne pomoći u slučaju restrukturiranja i privlačenja stranih direktnih investicija predstavljaju slučajevi Bilbaa i Irske. Bilbao je primer da strateški, vizionarski i participativni pristup daje dobre razvojne rezultate. Prilikom revitalizacije BIlbaa fokus je bio na poboljšanju infrastrukture i pomoći gradu da se oporavi od kolapsa svojih tradicionalnih industrija. Sa druge strane, Irski slučaj pokazuje da je privlačenje stranih direktnih investicija zasnovano na izdašnoj fiskalnoj podršci stranim investitorima donelo razočaravajuće rezultate u pogledu zapošljavanja i prelivanja znanja na domaće kompanije sve dok nije došlo do dubinske reforme obrazovnog sistema, unapređenja institucionalnog okruženja koje nagrađuje inovativnost i makroekonomske stabilizacije.
Revitalizacija grada Bilbaa
Sve do 1980-ih Bilbao se oslanjao na svoje tradicionalne industrije – brodogradnju i metalurgiju. Međutim, nakon otvaranja Španije ka svetu, industrija Bilbaa nije mogla da održi korak sa inostranom konkurencijom. Konačna propast industrija dovela je do velike nezaposlenosti, budući da je između 1975. i 1995. godine izgubljena skoro polovina radnih mesta u industriji – ili oko 60.000. Takođe, došlo je i do izuzetno negativnih demografskih tendencija – broj stanovnika je opao za 15% za samo 5 godina. Dodatno, 1983. godine Blbao su takođe pogodile poplave koje su oštetile istorijski centar grada. Kao odgovor na krizu različiti nivoi vlasti kreirali su sveobuhvatnu strategiju s vizijom razvoja, koja se, između ostalog, sastojala od ulaganja u infrastrukturu sa ciljem da se restrukturira regionalna ekonomija i poveća udeo (sofisticiranih) usluga na tržištu rada, kao i u unapređenje kulturnih i turističkih sadržaja.
Osnovane su dve agencije sa ciljem da dizajniraju, sprovode i prate reforme – „Bilbao Metropoli 30“ – zadužen za strateško planiranje i „Bilbao Ria 2000“ – upravljanje revitalizacijom velikih napuštenih (uglavnom industrijskih) zemljišta. Obe agencije su pod kontrolom raznih nivoa vlasti, a u nekim slučajevima i privatnog sektora i šire javnosti. Spoj politika na više nivoa podsticao je strukturne promene u ekonomiji, umesto da održava u životu posrnula preduzeća. Strategija je podrazumevala preoblikovanje područja kojima je ranije bila koncentrisana proizvodnja. Takođe, snažan fokus stavljen je na ekološke ciljeve, kao što je čišćenje gradske reke Nervion. Kako bi se izašlo na kraj sa visokom nezaposlenošću, pokrenuta je velika prekvalifikacija – čak 70.000 ljudi prošlo je kroz ove programe. Uz to, pojavile su se nove mere podrške dostupne lokalnim malim i srednjim preduzećima, koje ciljaju na inovacije i razvoj specijalnih preduzetničkih centara uz više podrške za univerzitetska tehnološka istraživanja i međunarodne razmene. Ovi ciljevi su podrazumevali i velike investicije u infrastrukturu – sistem podzemne železnice i tramvajska mreža izgrađeni su devedesetih godina prošlog veka, međunarodni aerodrom i postrojenje za prečišćavanje otpadnih voda 2000-ih, i železnička i lučka mreža su rekonstruisane tokom tog perioda. Sada je u planu i izgradnja mreže brzih pruga. Tako su pokrenute strukturne promene, dok je situacija održavanja posrnulih preduzeća izbegnuta.
Ove mere transformisale su lokalnu ekonomiju čiji su centar danas usluge. To je pre svega postignuto modernizacijom preostale proizvodnje i intenzivnim prilivom stranih direktnih investicija. Iako broj stanovnika još uvek stoji nešto ispod nivoa iz 1970-ih, stopa nezaposlenosti je niska za španske standarde (oko 10%). Ekonomskom strukturom sve više dominiraju aktivnosti s visokom dodatom vrednošću, kao što je finansijsko posredovanje ili visokotehnološka proizvodnja. Takođe, uprkos maloj populaciji, tek neznatno je ispod regiona Madrida i Katalonije u smislu privlačenja stranih direktnih investicija – prema Hierro et al (2016), privučeno je oko 800 miliona evra SDI od 1997. do 2013. godine, u poređenju sa samo 14 miliona evra, 66 miliona evra, i 55 miliona evra u susednim pokrajinama Kantabrija, Kastilja i Leon i Navara. Sve navedeno pomoglo je da Bilbao odustane od tradicionalne privrede u kojoj dominira proizvodnja, i okrene se logistici i uslužnim delatnostima.
Buđenje keltskog tigra
Irska je sve do šezdesetih godina dvadesetog veka bila karakterisana sličnim izazovima kao i Srbija: relativna nerazvijenost u odnosu na zapadnu Evropu, nezaposlenost i velika emigracija. Međutim, za svega nekoliko decenija Irska je prešla put do svetskog tehnološkog centra. Tako je njen BDP po glavi stanovnika 1990, primera radi, dostizao svega dve trećine nemačkog; a do 2017. ga je nadmašio za polovinu, što je u najvećoj meri posledica masivnog priliva visokotehnoloških stranih investicija.
Ekonomija Irske uzletela je devedesetih godina, nakon što je decenijama gotovo stagnirala. Irska je doživela spektakularan ekonomski rast tokom kasnih 1980-ih i 1990-ih, nakon decenija skromne konvergencije, vrlo visoke nezaposlenosti i nepovoljnih demografskih kretanja. BDP po glavi stanovnika približio se Evropskoj uniji za jedva 10 procentnih poena između 1960. i 1985. godine. Međutim, do 1996. godine ga je već premašio, a do 2017. je dvostruko veći. Stopa nezaposlenosti pala je sa skoro 20% sredinom osamdesetih — dvostruko više od proseka EU — na manje od 5% krajem devedesetih godina – što je jednako polovini proseka EU.
Irska je bila globalni pionir u usvajanju modela razvoja zasnovanog na stranim ulaganjima, koji se u početku oslanjao na snažne fiskalne podsticaje. Međutim, takav pristup je pružao samo ograničene razvojne efekte jer je privlačio uglavnom niskotehnološke kompanije. Kako bi se razvojni efekti postigli, tokom 1960ih i 70ih sprovedene su reforme usmerene na obrazovanje, institucije i trgovinu, a unapređeni su i analitički kapaciteti donosilaca odluka. Razvoju Irske pomoglo je i priključila se anglo-irskom sporazumu o slobodnoj trgovini 1965. i EEZ-u 1973. godine. Međutim, rezultati su se pojavili tek deceniju kasnije (Grafikon).
Grafikon: BDP po glavi stanovnika u Irskoj i Evropskoj uniji
Reforma obrazovnog sistema bio je ključni faktor uspeha, jer je omogućila širenje srednjeg i visokog obrazovanja, sa fokusom na tehničke i naučne diplome. U roku od jedne decenije, Irska je izgradila sloj veoma kvalitetnih tehničkih i inženjerskih stručnjaka. Smatralo se da je obrazovni sistem usko grlo za bržu industrijalizaciju. Na primer, do sredine šezdesetih godina polovina dece napuštala je obrazovanje pre svoje 13. godine, dok visoko obrazovanje, sa samo hiljadu studenata upisanih na tehničke fakultete godišnje, nije moglo da podrži snažniji rast visokotehnološke industrije. Kao odgovor, Irska je uvela besplatno srednje obrazovanje i uspostavila transportnu mrežu za sve učenike. Takođe je ojačan sistem tehničko-stručnog obrazovanja, čiji su oslonac bili regionalni tehnički fakulteti, koji su obezbeđivali, prvo, kontinuirano obrazovanje, kurseve za obrazovanje odraslih i prekvalifikaciju. Ovakav pristup je pomogao u stvaranju celokupnog spektra zanimanja, od zanata do profesionalnog nivoa, naročito u inženjerstvu i nauci, ali i u komercijalnim, jezičkim i drugim oblastima. Kao rezultat, između 1965. i 2005. godine, broj studenata u visokom obrazovanju porastao je sedam puta, na gotovo 140.000 studenata. Irska danas ima jedan od najvećih procenata stanovništva starosti od 25 do 34 godine u zemljama OECD-a višeg obrazovnog nivoa, uključujući i veoma visok procenat diploma u oblasti nauke i inženjerstva (najmanje 40%).
Obrazovne i institucionalne promene bile su potpuno usklađene i vođene vizijom privlačenja visokotehnoloških SDI. Pomak ka visokotehnološkoj proizvodnji omogućen je unapređenjem obrazovnog sistema i boljom koordinacijom između potreba poslovnog sektora i obrazovnog sistema. Irska razvojna agencija je 1978. godine pokrenula osnivanje Savetodavnog komiteta za ljudske resurse kao platformu za dijalog sa predstavnicima obrazovnog sistema, što je dovelo do masovnog povećanja broja diplomiranih inženjera računarskih nauka (udeo u ukupnom broju upisanih studenata se udvostručio između 1971. i 2003. godine) i menadžmenta (+50%). To je dovelo do sofisticiranijeg tehnološkog portfolija u stranim firmama, sa značajnim rastom stope visokotehnološke zaposlenosti sa 10% u 1974. na skoro 50% do 2000. godine, a udeo radnika u proizvodnji sa višim stepenom obrazovanja skočio je sa nekih 3-4% u 1971. do skoro 30% u 2001. godini .Kako se broj diplomaca tehničkih nauka povećao, IDA je imala dodatnu „prodajnu“ tačku za međunarodne investitore. S druge strane, s obzirom na pojavu klastera visokotehnoloških i sofisticiranih usluga i proizvodnje, Irska bi mogla da sebi priušti postepeno smanjivanje intenziteta svojih investicionih podsticaja u vidu državne pomoći, koji u nekim aspektima ipak ostaju iznad nivoa EU-15 zemalja.
Tekst predstavlja deo projekta ’’Usaglašavanje sa politikama konkurencije u EU’’, koga CEVES sprovodi uz finansijsku podršku Ambasade Kraljevine Norveške u Beogradu i Balkanskog fond za demokratiju Nemačkog Maršalovog fonda SAD. Stavovi izraženi u ovoj publikaciji ne predstavljaju nužno mišljenje Ambasade Kraljevine Norveške u Beogradu, Balkanskog fonda za demokratiju Nemačkog Maršalovog fonda SAD ili njihovih partnera.